Интернет-Форум в рамках  Всероссийской научной конференции с международным участием «Педагогика в современном мире»

Сюбарева И.Ф.

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В СВЕТЕ ПОСЛЕДНИХ ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В современных условиях образовательные учреждения предстают как важные субъекты различных правоотношений. Обеспечение условий для их эффективного развития является одним из приоритетных направлений государственной политики в области образования. В рамках темы статьи интерес представляют вопросы, связанные с особенностями правового статуса образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и типов, а также финансовым обеспечением их деятельности в свете последних изменений законодательства.

Согласно п. 1 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. В соответствии с гражданским законодательством государственные или муниципальные учреждения могут быть автономными, бюджетными, казенными. Учреждения могут быть и частными, т.е. созданными гражданами или юридическими лицами.

ФЗ «Об образовании» дает не только определение образовательного учреждения, но и устанавливает особенности его правового статуса. Учреждения различных организационно-правовых форм обладают во многом общими характеристиками. Так, все образовательные учреждения – это некоммерческие организации и получение прибыли для них не является целью. Образовательные учреждения самостоятельно осуществляет учебную, научную, финансово-хозяйственную и иные виды деятельности в соответствии с законодательством и своим уставом, утвержденным в установленном законом порядке. В образовательных учреждениях складываются различные общественные отношения, которые имеют различную природу и отличаются разнообразием: отношения, связанные с организацией и управлением учебным процессом; отношения, связанные с экономической деятельностью; отношения в области прав и социальных гарантий; отношения, связанные с международной деятельностью и др. Каждая из этих групп может быть представлена соответствующими подгруппами. Так, например, отношения, связанные с экономической деятельностью образовательных учреждений, могут дифференцироваться на имущественные отношения, отношения, связанные с финансированием, предпринимательской деятельностью учреждений, оказанием платных образовательных услуг. Отношения, основанные на нормах права, будут являться правоотношениями – административными, гражданскими и другими.

Общие черты частично проявляются в финансовой и имущественной сферах деятельности образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и типов. Так, учреждения могут финансироваться собственником полностью или частично, имущество передается образовательным учреждениям на определенных условиях (в части пределов по самостоятельному распоряжению им) и закрепляется за ними на праве оперативного управления, при этом собственником имущества остается государство. Учреждения также имеют право на ведение деятельности, приносящей доход; такое право должно быть предусмотрено учредительными документами.

Основное отличие образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и типов напрямую связано именно с вопросами финансирования их деятельности и имущественным статусом. Так, финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы. Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений по оказанию государственных (муниципальных) услуг, выполнению работ в рамках реализации государственного (муниципального) задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

Далее, финансовое обеспечение образовательной деятельности федеральных государственных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями осуществляются на основе федеральных нормативов; финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе региональных нормативов.

Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (п. 2 ст. 41 Закона «Об образовании»). В нормативные затраты на оказание бюджетными и автономными учреждениями государственных (муниципальных) услуг включаются затраты, прямо или косвенно связанные с оказанием услуги, в том числе: оплата труда и начисления на ее выплаты, затраты на приобретение расходных материалов, оплата коммунальных услуг, содержание зданий и т.п. Средства, поступившие из других источников, не влекут за собой снижения нормативов и (или) абсолютных размеров финансового обеспечения его деятельности за счет средств учредителя (п. 9 ст. 41 Закона «Об образовании»).

Бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться субсидии из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на иные цели, не связанные с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ). К ним можно отнести затраты на организацию разовых мероприятий, проводимых в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ, не включаемых в государственное (муниципальное) задание; затраты на возмещение ущерба в случае чрезвычайной ситуации; иные затраты, не включаемые в нормативные затраты, связанные с выполнением государственного (муниципального) задания.

Частное учреждение полностью или частично финансируется собственником имущества, закрепленного за образовательным учреждением.

Появление новых форм финансового обеспечения бюджетных и автономных учреждений является результатом обновления законодательства. Это связано с принятием Федерального закона от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который  предусматривает существенные изменения финансового и имущественного статуса всех бюджетных учреждений, в том числе и образовательных.

Целью создания новых бюджетных учреждений является повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг и их качества. Для этого новым бюджетным учреждениям дается больше свободы и самостоятельности в плане распоряжения имуществом, закрепленным за ними, и использования доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Для казенных учреждений установлены дополнительные ограничения в виде зачисления всех полученных учреждением средств от деятельности, приносящей доходы, в соответствующий бюджет. Необходимо обратить внимание, что до настоящего момента большинство бюджетных учреждений уже получали финансовые средства за счет приносящей доход деятельности; однако изменения в законодательстве предоставляют учреждениям еще больших возможностей по свободному использованию своих внебюджетных средств.

Таким образом, последние изменения в законодательстве направлены на повышение эффективности расходования бюджетных средств при сохранении или возможном уменьшении объема финансирования, а также на поиск дополнительных источников финансирования деятельности бюджетных учреждений.

Действующее законодательство ориентировано в основном на государственные и муниципальные образовательные учреждения, а правовой статус негосударственных образовательных учреждений в действующем законодательстве четко не прописан. Полагаю, это связано с тем, что в современный период негосударственные образовательные учреждения не представляют собой обособленную систему типов и соответствующих им моделей образовательных учреждений.

Тем не менее, негосударственные и государственные образовательные учреждения,  развиваясь в едином правовом пространстве, имеют много общих правовых характеристик. Сходство заключается в содержании образования, которое соответствует государственной политике в области образования, организации образовательного процесса, контроле со стороны федеральных органов государственной власти за осуществлением образовательной деятельности посредством лицензирования и государственной аккредитации и другие. Различие проявляется в отношениях учредительства, привлечения банковского кредита, управления образовательным учреждением, права собственности на имущество, платной образовательной деятельности.

В связи с вышеизложенным необходимо обратить внимание на проблему предоставления некачественных образовательных услуг. Эта проблема имеет свою специфику в отношении негосударственных образовательных учреждений, в связи с предоставленной им возможностью иметь имущество на праве собственности. Обратим внимание, что в соответствии с законодательством такое право предоставлено негосударственным образовательным учреждениям, и такая возможность отсутствует у государственных. Столкнувшись на практике с ситуацией, когда получение прибыли стало доминирующей целью деятельности руководства негосударственного образовательного учреждения, а о качестве учебного процесса руководство вспоминало только в период прохождения процедуры аккредитации, полагаю, что необходим жесткий текущий контроль со стороны компетентных органов за деятельностью негосударственных образовательных учреждений. В случае прекращения образовательной деятельности у учредителя такого образовательного учреждения останутся в собственности здания, сооружения и другая недвижимость, которыми он может распоряжаться в своих интересах и продолжать получать прибыль. Подход, когда образование рассматривается только как услуга, не приемлем.

Таким образом, последние изменения в законодательстве относятся в первую очередь к финансовому статусу учреждений и в меньшей степени затрагивают содержательный аспект образовательной деятельности. Тем не менее, они призваны повысить эффективность деятельности образовательных учреждений.

В заключении необходимо отметить, что в целом совершенствование законодательства об образовании обусловлено активным развитием системы образования, процессами ее модернизации, а также необходимостью эффективного регулирования правоотношений в данной сфере с учетом потребностей образовательной практики и российской правовой традиции. Образовательная деятельность регулируется различными нормативными правовыми актами, из которых основными являются Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». К настоящему времени в эти и другие законы внесено большое количество поправок, обусловленных социально-экономическими преобразованиями, произошедшими за последние годы в российском обществе. В современный период законодательство об образовании является одной из самых динамично развивающихся отраслей российского законодательства.

В настоящее время ведется работа по подготовке проекта нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования. Целью разработки указанного законопроекта является завершение процесса комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в области образования, приведение его в соответствие с современными стандартами правового регулирования, новыми общественными отношениями, возникающими в этой сфере, создание условий для обновления и развития отечественной системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства. Принципиально важно обеспечить преемственность в развитии законодательства об образовании, не утратить позитивный потенциал действующего законодательства, сохранить прогрессивные законодательные положения для их дальнейшего эффективного использования. 

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 06.04.2011) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.04.2011) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 08.07.2011) «Об автономных учреждениях» //  СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
4. ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 №7-ФЗ (ред. от 18.07.2011) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
5. Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992. № 3266-1 (ред. от 18.07.2011) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.
6. Федеральный закон от 18.07.2011 № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4587.